Финансовый механизм бюджетных учреждений.

В соответствии с гражданским законодательством государственные и муниципальные уч­реждения функционируют главным образом в социально-культурной сфере, к ним также относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, суды, про­куратура, органы правопорядка, учреждения обороны и национальной безопасности госу­дарства и др.

В социально-культурной сфере действуют учреждения:

Образования (дошкольного, общего, среднего и высшего - детские сады, школы, кол­леджи, высшие учебные заведения и др.);

Культуры и искусства (библиотеки, музеи, учреждения клубного типа, театры, концерт­ные залы, цирки и др.);

Здравоохранения и физической культуры (больницы, поликлиники, станции скорой и неотложной помощи, переливания крови, санитарно-эпидемиологические учреждения);

Социального обеспечения (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, учреждения по обучению инвалидов и др.);

Средств массовой информации (издательства, периодическая печать, государственные телерадиокомпании и др.).

Источники формирования и направления использования финансовых ресурсов в уч­реждениях разных отраслей социально-культурной сферы и органов государственной вла­сти однотипны. Однако они имеют специфику, обусловленную, во-первых, отраслевыми особенностями деятельности учреждений, во-вторых, организационно-правовой формой, в-третьих, сочетанием применяемых методов хозяйствования (сметное финансирование и полная или частичная самоокупаемость).

Государственные и муниципальные учреждения представлены тремя типами учрежде­ний - казенными, бюджетными и автономными.

Финансовый Отличительной чертой финансового механизма казенного уч-

механизм казенных реждения является субсидиарная ответственность учредителя

учреждений в лице соответствующего органа государственной власти либо

органа местного самоуправления. Это означает, что при недо­статочности бюджетных ассигнований, предоставленных казенному учреждению для ис­полнения его обязательств перед другими организациями, по таким обязательствам отве­чает соответствующий орган государственной власти (орган местного самоуправления) в ведении которого находится казенное учреждение.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы в соответствии с принципами сметного финансирования, изложенными в пара­графе 3.3.

Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами только через лицевые счета, открытые ему в казначейских органах, в рамках казначейской системы ис­полнения бюджета.

И, наконец, казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятель­ность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Однако до­ходы, полученные от такой деятельности, перечисляются в соответствующий бюджет бюд­жетной системы Российской Федерации, из которого финансируется учреждение.

Финансовый Основными элементами финансового механизма автономных

механизм автономных и бюджетных учреждений являются:

и бюджетных отказ от финансирования содержания учреждения

учреждений по смете и перевод на финансирование государственных (муни­

ципальных) услуг путем предоставления субсидии на выполне­ние задания учредителя;

Отмена субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономных и бюджетных учреждений;

Самостоятельное распоряжение доходами от приносящей доход деятельности;

Расширение прав учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движи­мым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которо­го устанавливает учредитель учреждения.

Субсидия рассчитывается на основе нормативов финансовых затрат на оказание го­сударственных (муниципальных) услуг и количественных параметров задания учредите­ля на оказание этих услуг. Нормативы финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг должны определяться исходя из реальной стоимости оказания ус­луг (например, подготовки одного студента в учреждениях высшего профессионального образования в разрезе групп специальностей) и рассчитываться на длительный период времени (не менее чем на три года) исходя из требований среднесрочного бюджетного пла­нирования. Такой подход создает нормальные условия для функционирования автономных и бюджетных учреждений, повышения эффективности их деятельности и удовлетворенно­сти потребителей государственных (муниципальных) услуг.

До недавнего времени преобладающим источником финансирования государственных и муниципальных учреждений являлись бюджетные средства. Переход к рынку преобра­зовал систему финансового обеспечения данных учреждений в части изменения соотно­шения бюджетных и внебюджетных источников, формируемых за счет средств субъектов хозяйствования и населения, в пользу последних.

Однако проведение реформ сопровождается нарастанием социальных проблем, сниже­нием уровня и качества жизни основной части населения, уровня потребления не только материальных, но и социальных благ. В то же время растущий дефицит региональных и местных бюджетов, за счет которых финансируется преобладающее число государствен­ных и муниципальных учреждений, ведет к минимизации средств, выделяемых на соци­альные расходы. Это приводит к необходимости поиска дополнительных внебюджетных источников финансирования в основном за счет осуществления учреждениями предпри­нимательской и иной приносящей доход деятельности.

Возможность осуществления казенными, автономными и бюджетными учреждения­ми такой деятельности предусмотрена не только Гражданским кодексом РФ, но и рядом законодательных актов, регулирующих деятельность учреждений определенных отраслей социально-культурной сферы. К ним относятся: Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической полити­ке». В соответствии с этими законами к предпринимательской деятельности учреждений относятся: производство и реализация продукции, работ и услуг, предусмотренных уставом учреждения, реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества, ведение при­носящих доход внереализационных операций и др.

Исходя из этого основными источниками финансовых ресурсов государственных и му­ниципальных учреждений являются:

Бюджетные ассигнования, предоставляемые из бюджетов бюджетной системы Россий­ской Федерации (федерального, субъектов РФ и местных);

Доходы от оказания платных услуг населению. Оказание платных услуг должно быть направлено на улучшение обслуживания населения путем предоставления социально зна­чимых услуг по профилю деятельности учреждений и не должно осуществляться взамен деятельности, финансируемой из бюджета. В противном случае все средства, полученные от оказания этих видов платных услуг, изымаются в бюджет;

Выручка от реализации продукции собственного производства, покупных товаров и оборудования, творческой продукции учреждений культуры, сборы от продажи билетов на театрально-зрелищные мероприятия;

Выручка от реализации основных средств и сдачи имущества в аренду;

Добровольные взносы предприятий, учреждений, благотворительных фондов и отдель­ных граждан.

Направления использования финансовых ресурсов независимо от источника их обра­зования (бюджетных либо внебюджетных средств) определяются в строгом соответствии с подразделениями классификации операций сектора государственного управления Бюд­жетной классификации РФ, устанавливающими конкретные цели расходования средств. К ним относятся расходы на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, по оплате работ, услуг (связи, транспортных, коммунальных услуг), по увеличению стои­мости основных средств, нематериальных активов, материальных запасов, уплату налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы РФ и др.

Состав расходов и их соотношение различно в учреждениях разных отраслей социаль­но-культурной сферы. Общим для всех учреждений является преобладающий уровень рас­ходов на оплату труда с начислениями на нее. Однако ряд расходов характерен только для определенных учреждений. Например, расходы на выплату стипендий предусмотрены только в бюджетных сметах и планах финансово-хозяйственной деятельности учреждений профессионального образования, расходы на медикаменты - учреждений здравоохране­ния (в основном стационарных медицинских учреждений), расходы на приобретение мяг­кого инвентаря - детских дошкольных учреждений, учреждений здравоохранения и т.д. Однако в настоящее время государством за счет бюджетных средств реально финансиру­ется ограниченный состав расходов - в основном оплата труда, начисления на выплаты по оплате труда, стипендии, питание, медикаменты. Финансирование остальных видов расходов (часть коммунальных услуг, на приобретение оборудования, капитальное строи­тельство, капитальный ремонт и др.) учреждения вынуждены производить за счет внебюд­жетных средств.

В отдельных отраслях социально-культурной сферы имеются некоторые особенности.

В организациях культуры и искусства особенности организации финансов связа­ны с функционированием данных организаций не только на принципах сметного фи­нансирования, но и самоокупаемости. Значительная часть услуг таких организаций, как библиотеки, большая часть музеев, учреждений клубного типа оплачивается за счет бюджетных средств, главным образом из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Остальные организации культуры (театры, филармонии, цирки, выставоч­ные залы и др.) оказывают большую часть предоставляемых ими услуг на платной основе.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации №ИК-01254

Финансовые ресурсы учреждений культуры и искусства формируются также и за счет бюджетных ассигнований, и за счет внебюджетных источников. Однако направления рас­ходования бюджетных средств отражают специфику деятельности организаций культуры. К ним относятся затраты на реставрацию памятников истории, культуры и архитектуры, на создание новых постановок, представлений, на подготовку концертных программ, ор­ганизацию фестивалей, выставок, на создание и обновление композиций музеев и выста­вок, на содержание животных в цирках и зоопарках и другие расходы. При этом бюджет­ные средства должны использоваться только на осуществление основной деятельности, т.е. деятельности по предоставлению культурных благ населению, по созданию и распро­странению культурных ценностей.

Финансовые ресурсы органов государственной власти (законодательных и исполни­тельных) и органов местного самоуправления формируются в основном за счет бюджетных средств. При этом данным органам не разрешено заниматься предпринимательской дея­тельностью.

Важной составной частью финансов государственных и муниципальных учрежде­ний являются отношения, связанные с уплатой налогов. При осуществлении бюджетной и предпринимательской деятельности эти учреждения, функционирующие в социаль­но-культурной сфере, уплачивают все налоги, предусмотренные действующим законо­дательством (в частности, налог на добавленную стоимость, налог на прибыль органи­заций, налог на имущество организаций, транспортный налог, земельный налог). При этом порядок исчисления и уплаты данных налогов един для коммерческих и неком­мерческих организаций. Однако, учитывая социальную значимость услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями социально-культурной сферы, налоговое законодательство предусматривает налоговые льготы либо полное освобож­дение от уплаты налогов целому ряду учреждений - образовательным, учреждениям здравоохранения, культуры, органам государственной власти и др. Так, при исчислении налога на добавленную стоимость не подлежит налогообложению реализация медицин­ских услуг, оказываемых медицинскими организациями, за исключением косметиче­ских, ветеринарных и санитарно-эпидемиологических услуг, услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми, предоставляемыми государственными и муниципальными учреждениями социальной защиты, услуг в сфере образования по проведению учебно­производственного или воспитательного процесса, услуг, оказываемых в сфере культуры и искусства, и др.

Порядок налогообложения прибыли государственных и муниципальных учреждений с введением в действие главы 25 части второй Налогового кодекса РФ стал аналогичен порядку, применяемому в отношении коммерческих организаций. Вместе с тем правовой статус этих учреждений предполагает некоторые особенности исчисления налоговой базы в части определения доходов и расходов, не учитываемых при налогообложении, начисле­ния амортизации, порядка исчисления налога и авансовых платежей, составления налого­вой декларации. Налоговое законодательство предусматривает уплату государственными и муниципальными учреждениями только квартальных авансовых платежей по итогам от­четного периода, для них также предусмотрена возможность представления в налоговые органы упрощенной налоговой декларации, возможность применения нулевой ставки на­лога на прибыль организаций для учреждений образования и здравоохранения при со­блюдении ряда условий.

Объектом налогообложения по налогу на прибыль государственных и муниципальных учреждений, как и других организаций, является прибыль, определяемая как полученный

доход, уменьшенный на величину произведенных расходов, под которыми понимают­ся обоснованные и документально подтвержденные затраты. При этом из полученных доходов (доходов от реализации товаров (работ, услуг) и внереализационных доходов) исключаются доходы, не учитываемые при определении налоговой базы, включающие средства целевого финансирования и целевые поступления. К средствам целевого фи­нансирования относятся средства бюджетов бюджетной системы РФ, полученные гранты, а к целевым поступлениям на содержание учреждений и ведение ими уставной дея­тельности - пожертвования, имущество, переходящее учреждениям в порядке насле­дования, средства, полученные в рамках благотворительной деятельности, и др. Для ис­ключения этих сумм из налоговой базы необходим раздельный учет доходов и расходов по целевым средствам.

Значительная часть некоммерческих организаций представлена государственными и муниципальными учреждениями. К ним относятся школы, институты, библиотеки, интернаты, поликлиники, больницы и др. По состоянию на 1 июля 2015 г. учреждения составляли 35% всех некоммерческих организаций. В соответствии со ст. 123 ГК РФ государственные и муниципальные учреждения могут создаваться в виде автономных, бюджетных или казенных.

Общей особенностью финансового механизма для всех этих учреждений является их более тесная связь с бюджетной системой по сравнению с другими некоммерческими организациями. Они могут создаваться исключительно Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, которые выступают в качестве учредителей и наделяют вновь образованные учреждения необходимыми для начала функционирования финансовыми и материальными средствами.

Бюджетное учреждение создается для реализации полномочий своих учредителей в основном в науке, образовании, здравоохранении, культуре, социальной защите, занятости населения, физической культуре и спорте. Учредитель формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения, от выполнения которого оно не вправе отказаться. Для выполнения государственного (муниципального) задания бюджетное учреждение получает финансирование из соответствующего бюджета с учетом покрытия расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, включая налоги, которыми облагается это имущество.

Бюджетным учреждениям разрешено оказывать платные услуги физическим и юридическим лицам сверх установленного государственного (муниципального) задания только при условии, что они относятся к основным видам его деятельности. Иные виды деятельности могут осуществляться только в том случае, если это служит достижению целей, ради которых создано бюджетное учреждение.

Кроме бюджетного финансирования и доходов от оказания платных услуг, бюджетное учреждение может получать доходы от реализации своего имущества или сдачи его в аренду.

В отличие от других коммерческих и некоммерческих организаций бюджетные учреждения не могут использовать банковский кредит или поступления от эмиссии ценных бумаг, хотя коммерческий кредит в виде отсрочки платежа за купленный товар им вполне доступен.

В отличие от бюджетных учреждений, которым разрешено самостоятельно зарабатывать средства, для казенных учреждений государственный (муниципальный) бюджет является единственным источником формирования финансовых ресурсов. Казенным учреждениям бюджетные средства выделяются на основе сметы (смета - эта разновидность финансового плана) строго на определенные цели в соответствии с кодами бюджетной классификации по установленным нормативам.

Государственные и муниципальные учреждения являются плательщиками налогов и страховых взносов во внебюджетные фонды. Они уплачивают налог на имущество, транспортный налог. Автономные и бюджетные учреждения, предоставляющие платные услуги, являются плательщиком налога на прибыль. Однако при уплате этими учреждениями налоговых платежей есть определенные особенности. В частности, к доходам, не учитываемым при определении налоговой базы но налогу на прибыль, относятся лимиты бюджетных обязательств (бюджетные ассигнования), доведенные до казенных учреждений, субсидии бюджетным и автономным учреждениям (п. 14 ст. 251 ПК РФ). Освобождены от уплаты налога на имущество организации и учреждения уголовно-исправительной системы в отношении используемого для исполнения своих функций имущества (п. 1 ст. 381 ПК РФ).

Большая специфика имеет место и во взаимоотношениях государственных и муниципальных учреждений с коммерческими банками. В отличие от всех других организаций эти учреждения не имеют права открывать расчетные счета в банках, не могут размещать в них временно свободные средства или получать кредиты. Бюджетные средства, выделяемые таким учреждениям, хранятся на счетах Федерального казначейства в Центральном банке РФ и учитываются на лицевых счетах, открываемым государственным и муниципальным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования).

Соответственно, если коммерческие и некоммерческие организации самостоятельно распоряжаются своими финансовыми ресурсами (в соответствии с целями уставной деятельности), то государственные и муниципальные учреждения могут провести платежи, только обратившись в территориальные органы Федерального казначейства (финансовый орган субъекта РФ или муниципалитета), ведущие их лицевые счета. Последние осуществляют предварительный финансовый контроль целевого использования средств и только после получения положительного результата проводят платеж.

Аналогично осуществляется и зачисление выручки за оказанные государственными и муниципальными учреждениями услуги. Платеж поступает не на расчетный счет юридического лица в коммерческом банке, а на счет Федерального казначейства, которое в свою очередь отражает поступившую выручку на лицевом счете учреждения.

Отдельное место в звене финансов некоммерческих органи­заций занимают финансы бюджетных учреждений. Специфика функционирования финансов бюджетных учреждений обусловлена тем, что одним из основных источников их финансовых ресурсов являются бюджетные средства, именно это обеспечивает тесную взаимос­вязь финансов бюджетных учреждений со сферой государствен­ных и муниципальных финансов. Тем не менее финансы бюджетных учреждений входят в состав финансов субъектов хозяйствова­ния, поскольку при их создании и функционировании по анало­гии с унитарными предприятиями происходит обособление иму­щества и финансовых ресурсов, а также наделение бюджетного учреждения правом распоряжения этим имуществом (правом оперативного управления).

Если рассматривать основные изменения законодательства, касающиеся финансовой стороны деятельности трех типов учреждений - казенных, бюджетных и автономных, то можно констатировать, что:
- изменяются механизмы финансового обеспечения учреждений;
- бюджетные и автономные учреждения имеют право заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;
- устраняется субсидиарная ответственность государства или муниципального образования по обязательствам бюджетных и автономных учреждений.
Автономные и бюджетные учреждения будут получать финансирование не по смете, а в виде субсидий для выполнения государственных (муниципальных) заданий на оказание госуслуг (муниципальных услуг), когда высчитывается стоимость соответствующей услуги, количество потребителей и т.п. и выделяется бюджетное финансирование в необходимом объеме.
Казенные учреждения финансируются в том же порядке, в каком до 2011 г. финансировались бюджетные учреждения - по смете, т.е. деятельность казенных учреждений финансируется учредителем в полном объеме, а бюджетные учреждения с расширенным объемом полномочий (или нового типа, как их еще называют на практике) приближаются к порядку финансирования автономных учреждений, за исключением выделения последним средств на развитие.
Казенные учреждения получают средства из бюджета на обеспечение выполнения своих функций, что включает в себя:оплату труда работников;
оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации.

Основным источником доходов для бюджетных и автономных учреждений будут являться денежные средства, полученные за оказанные ими платные услуги.
БК РФ предусматривает, что казенное учреждение может заниматься приносящей доходы деятельностью, если такое право закреплено в учредительном документе, при этом ему запрещено использовать иные источники доходов, такие как субсидии, получение займов и кредитов, вложения в ценные бумаги и пр. Однако все доходы казенного учреждения будут поступать в соответствующий бюджет, и само учреждение их использовать не сможет.
Бюджетное и автономное учреждения обладают большей свободой в использовании полученных доходов от приносящей их деятельности. Они вправе оказывать услуги, выполнять работы, относящиеся к их основным видам деятельности, сверх установленного государственного (муниципального) задания для физических и юридических лиц за плату на одинаковых условиях при оказании одних и тех же услуг.

Одним из основных направлений расходования денежных средств учреждений является уплата налогов. Казенным учреждениям соответствующие денежные средства в полном объеме выделяет учредитель, а бюджетные и автономные учреждения получат финансирование из бюджета лишь в том объеме, в каком будет производиться налогообложение закрепленного за ними имущества, остальные расходы по налогам они несут за счет собственных, заработанных ими от приносящей доход деятельности, средств.
Статья 41 БК РФ в новой редакции косвенно подтверждает что доходы автономных и бюджетных учреждений не являются доходами бюджета, а являются доходами самих учреждений. Однако следует обратить внимание, что все имущество учреждений, в том числе и заработанные ими средства и имущество, приобретенное на средства, полученные от приносящей доход деятельности, не поступают в собственность указанных юридических лиц, а остаются собственностью их учредителей - публично-правовых образований.
Законодательство вообще не предусматривает такого вида собственности, как собственность учреждений; все учреждения, независимо от типа, обладают своим имуществом и финансовыми средствами на праве оперативного управления. Таким образом, денежные средства учреждений находятся у них как государственная (муниципальная) собственность, а следовательно, являются децентрализованными фондами государственных (муниципальных) денежных средств.