Управление качеством в деятельности органов власти. СМК в госорганизации: быть или не быть

24.06.2020Рубрика: Разное

Технология менеджмента качества пока слабо применяется на федеральном и тем более на региональном и местном уровнях, что вряд ли можно считать положительным, учитывая неэффективность управления в России. Но первые ласточки уже есть.

В сентябре 2004 г. заместитель Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Андрей Шаронов принял участие в церемонии вручения сертификатов соответствия Системы менеджмента качества (СМК) Минэкономразвития России требованиям международного стандарта ISO 9001:2000 и стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2001.

Система менеджмента качества (СМК) - это совокупность организационной структуры, методик, процессов и ресурсов, необходимых для общего руководства качеством. СМК разрабатывается в соответствии с требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2001 - русского эквивалента международного стандарта ISO 9001. Этот стандарт представляет собой систематизированное изложение ведущего мирового опыта управления организациями, поставившими перед собой цель добиться высокого качества выпускаемых ими продукции и услуг, а, следовательно, и высокой удовлетворенности своих потребителей.

С апреля 2004 г. в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации проводились работы по внедрению СМК в Отделе новой экономики Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России. Областью распространения Системы менеджмента качества является деятельность Министерства по реализации ФЦП «Электронная Россия» в части, закрепленной за Минэкономразвития России.

Заместителю Министра экономического развития и торговли Российской Федерации были вручены документы, подтверждающие соответствие СМК Минэкономразвития России требованиям указанных стандартов:

международный сертификат ISO 9001:2000;
национальный сертификат ГОСТ Р ИСО 9001-2001;
сертификат системы IQNet, объединяющей несколько десятков международных сертифицирующих организаций.

Таким образом, это Министерство стало первым федеральным органом исполнительной власти, внедрившим и сертифицировавшим у себя Систему менеджмента качества.

В основе СМК Министерства лежит программный продукт Docs Vision «Управление качеством», корпоративная система на базе платформы электронного документооборота Docs Vision, решающая задачи построения, поддержки и развития Системы менеджмента качества организации. «Управление качеством» исполняет функции управления процессами СМК, а также решает комплексную задачу автоматизации делопроизводства, включая вопросы создания, маршрутизации и исполнения документов, ведения электронного архива и организации офисного документооборота.

По мнению экспертов, внедрение и сертификация Системы менеджмента качества характеризуют Департамент и Министерство в целом как организации, применяющие современные подходы в управлении деятельностью, уже доказавшие свою эффективность во всем мире. Уверенность в качестве работы органов власти повышает доверие общества к государству, повышает ответственность министерств и ведомств перед гражданами, гарантирует выполнение поставленных обществом перед властью задач.

По мнению заместителя Министра: «Внедрение СМК для нас очень важный шаг, и мы должны «втянуть» в эту работу все департаменты Минэкономразвития, а затем предложить это другим министерствам и Правительству». «Власть должна быть совершенно понятной, открытой для общества, с четкими критериями эффективности своей работы, ответственностью за результат. Внедряемые в нашем Министерстве новейшие технологии, в частности технологии управления качеством, - это тот инструмент, который при грамотном его применении позволит успешно реализовать концепцию «сервисного государства» - государства, работающего для своих граждан, подотчетного им, с прозрачными и ясными бизнес-процессами», - подчеркнул Шаронов.

На Западе муниципальные службы развитых стран в последние годы подверглись коренному изменению. Здесь происходит процесс восприятия новых технологий менеджмента, сотрудники учреждений работают над снижением затрат, повышением эффективности, они стали учитывать изменения внешней среды и изменяющиеся запросы потребителей услуг муниципальных структур. Акцент делается на групповую работу и методы коллективной выработки управленческих решений.

В настоящее время теория и практические методы TQM широко используются в федеральных исполнительных структурах США, Японии и других развитых государств. Причем некоторые правительства и местные органы власти начали использовать методы управления качеством как способ повышения эффективности и снижения расходов в условиях сокращения бюджетных средств. По утверждению профессора Майкла Е. Майлаковича в настоящее время TQM в США имеет статус официальной системы совершенствования управления во всех федеральных исполнительных органах власти.

Особенно ярко новые технологии современного менеджмента проявляются в тех областях, где изменения социально-экономической обстановки (глобализация, информатизация и т.п.) заставляют постоянно искать оптимальные решения вновь возникающих проблем. В России эта тенденция усиливается тем, что система государственного и муниципального управления в целом трансформируется от командно-административных методов к экономическим и социально-психологическим.

Приватизация сокращает монополию муниципальных учреждений по предоставлению услуг населению и бизнесу. Особенно четко это проявляется у муниципальных служб: организации, предоставляющие муниципальные услуги, приватизируются; это относится к строительству и эксплуатации жилья, к уборке мусора и строительству дорог, к оказанию транспортных и услуг связи и другим видам муниципальных услуг.

В связи с этим традиционная бюрократическая система управления постепенно замещается новой, в которой начинают доминировать рыночные элементы. В такой системе житель рассматривается как клиент и потребитель муниципальных услуг. Открытость муниципальных учреждений активно совмещается с ориентацией на потребителя. Житель здесь рассматривается как потребитель услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями и организациями, и в связи с этим вся их деятельность рассматривается через степень удовлетворения их потребностей. Источником успеха деятельности муниципального предприятия или организации становится выполнение дополнительных функций и внедрение новых видов обслуживания, улучшающих результат.

Профессор РАГС А.Л. Гапоненко утверждает, что современная концепция регионального и муниципального управления, реализуемая в ряде западных стран, представляет каждого гражданина в виде клиента. Такая концепция имеет некоторые ограничения, так как сужает функции гражданина - участника социального партнерства до клиента - участника лишь рыночного отношения. Но данная концепция, ориентированная на достижение более полного удовлетворения потребностей людей, уже доказала свою целесообразность и эффективность. В 1991 г. в Великобритании была опубликована Хартия Гражданина, которая включает в себя множество показателей и индикаторов качества выполнения местными органами власти своих функций по обслуживанию клиентов, т.е. граждан. Когда Хартия используется в контексте новой модели регионального и муниципального управления, то она дает основу для построения соответствующих стандартов обслуживания и для оценки деятельности местных органов власти. Эти показатели легли в основу конкурсов среди местных органов власти и учреждений социальной сферы, в процессе которых независимыми комиссиями присуждаются награды в области качества местного управления

Практика деятельности органов местного самоуправления европейских государств показывает, что принятие такой Хартии дает критерий для оценки деятельности всех учреждений на местном уровне.

Хартия становится уже не просто декларацией прав и обязанностей гражданина и государства, но и перечнем необходимых свойств и качеств услуг, предоставляемых каждому гражданину. Именно такую направленность имеет Хартия Британского гражданина, построенная не столько на описаниях отношений гражданин - государство, сколько на раскрытии отношений поставщик - клиент.

В зарубежном опыте используется один из инструментов менеджмента качества, повышающий эффективность использования бюджетных средств. Это концепция Value for money («ценность за деньги»), реализуемая в деятельности муниципальных организаций в Великобритании и других странах. Данная концепция стала ключевой во всех государственных и муниципальных организациях Великобритании в деле повышения продуктивности их работы. Содержание Value for money заключается в том, что при использовании бюджетных средств происходит сравнение количества израсходованных средств и полученного в результате полезного эффекта. Получается, что Value for money - это своего рода концепция повышения эффективности расходования бюджетных средств. Она применяется не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях, реализуясь в таких процессах, как реинжиниринг бизнес-процессов и бенчмаркинг.

Внедрение систем управления качеством в организациях государственного и муниципального управления чрезвычайно широко распространено в европейской практике. В 1998 г. Евросоюз принял решение о начале реализации инициативы по повышению качества гос- управления на основе лучшей практики (benchmarking). В течение последних пяти лет государственные организации постепенно переходили на этот способ оценки своих услуг. Сформирована и эффективно действует европейская сеть оценки на основе лучшей практики, обеспечивающая бесплатный обмен лучшим опытом управления в рамках всех государств - членов Евросоюза.

Учитывая практику управления качеством в коммерческих организациях, достижение качества здесь опирается на соответствующие стандарты, а оценка качества предполагает процедуру внешнего аудита (независимыми аудиторскими компаниями). Одним из возможных подходов к использованию бенчмаркинга является участие в различных рейтингах (по типу учебных заведений) и оценках качества систем управления. Оценка качества муниципального управления, выполненная независимыми комиссиями или общественными организациями и получившая общественное признание, содействует повышению качества управления соответствующих региональных и муниципальных органов. Любые общественные оценки, рейтинги и общественные конкурсы делают процесс регионального и муниципального управления более прозрачным и эффективным. В связи с этим на первых этапах использования бенчмаркинга в отечественной практике регионального и муниципального управления необходимо организовать разнообразные конкурсы и рейтинги органов регионального и муниципального управления, а также оценки эффективности использования ресурсов.

В целом управление - это взятие субъектом управления на себя обязательств перед носителями проблемы, в качестве которых выступают личность, население, домашнее хозяйство, бизнес и т.п., по их разрешению. При этом под качеством управления понимается степень соответствия результатов деятельности органа власти требованиям и ожиданиям личности, домашнего хозяйства, населения, бизнеса и т.п., измерителям, посредством которых они оценивают свои ожидания.

Муниципальные учреждения многих развитых стран преобразуются с целью повышения эффективности своей работы, обеспечения более высокого уровня обслуживания и прозрачности своей деятельности, давая нам хороший пример для подражания.

В целом реализация менеджмента качества на муниципальном уровне не только повышает эффективность муниципального управления, но и служит преградой для коррупции и бюрократии.

Мировая наука в области управления развивается многие десятилетия, предлагая все новые модели и инструменты управления с целью повышения качества продукции и услуг, более эффективного управления целями организации, ее издержками. По мере накопления и развития эти знания стали востребованы и в органах государственной власти. Передовые страны, обеспокоенные возрастающей межгосударственной конкуренцией, с одной стороны, и необходимостью эффективно управлять социальными проблемами, с другой стороны, стали активно искать системные решения, позволяющие повышать качество работы институтов всех ветвей власти. Так в сферу государственного управления стали приходить решения, предлагаемые международными стандартами серии ИСО 9000.

Учитывая, что одной из главных задач Международной организации по стандартизации (ISO) является анализ и обобщение передового опыта в сфере управления, органы власти получили дополнительные инновационные модели - инструменты для развития и совершенствования своей деятельности и повышения качества оказываемых услуг.

Наиболее распространенными стандартами, модели которых используются органами власти и местного самоуправления во всем мире, являются: ISO 9001:2008 (менеджмент качества); ISO 14001:2004 (экологический менеджмент); SA 8000: 2008 (социальная ответственность); ISO 27001:2005 (информационная безопасность); OHSAS 18001:2007 (профессиональная безопасность и охрана труда), IWA 4 (рекомендации по применению ИСО 9001 в местных органах управления).

Помимо вышеприведенных стандартов существует ряд национальных, модели которых успешно внедряются органами власти и местного самоуправления. Ярким примером таких национальных стандартов могут служить австралийские стандарты серии AS 8000. Однако самой востребованной является модель систем менеджмента качества, основанная на требованиях стандарта ISO 9001:2008.

Стандарты серии ИСО 9000 распространены более чем в 90 странах мира, попав в Книгу рекордов Гиннеса как самый используемый в мире стандарт в области систем менеджмента.

Рост популярности стандартов ИСО серии 9000 в сфере услуг однозначно виден в ежегодных обзорах рынка сертификации систем менеджмента, которые проводит ИСО. Так, например, еще в 2005 г. около 33% сертификатов по ИСО 9001:2000 были выданы организациям сферы услуг.

Среди организаций, действующих в сфере услуг и использующих модель ИСО серии 9000, растет количество органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно данным IQNet (международная сеть органов по сертификации, www.iqnetcertification.com), в реестре находится около 3 700 организаций по коду EA 36 (государственное управление), среди которых более половины - это органы местного самоуправления. Из них в Италии выдано 634 сертификата, в Испании - 198 сертификатов, в Швейцарии - 120 сертификатов, в Германии - 49 сертификатов, в Португалии - 84 сертификата.

Стандарт ИСО 9001 уже знаком российским организациям в области государственного управления, в основном это касается органов местного самоуправления, но по количеству сертифицированных организаций Россия значительно отстает от многих стран.

В США сертифицированы большинство муниципалитетов, включая столицы штатов. Внедрение в государственном аппарате США принципов менеджмента качества позволило провести обоснованную программу сокращения числа госслужащих. С 1988 г. проводится Президентская программа ежегодного премирования высокоэффективных организаций Федерального правительства за выдающиеся результаты в области качества (President"s Quality Award Program). Данная программа нацелена на содействие обмену опытом применения лучших методик и стратегий менеджмента между федеральными агентствами, а также органами местного самоуправления, правительствами штатов и организациями частного сектора, на разработку систематизированных подходов и методик для оценки, анализа и планирования улучшений деятельности. Программа включает две премии: Президентскую премию в области качества и Премию за улучшение качества. Президентская премия в области качества является аналогом Национальной премии в области качества Малкольма Болдриджа, ее критерии были доработаны с учетом специфики правительственных учреждений.

Стандарт широко применяется в Японии, где большинство органов местной власти префектур и административных округов сертифицированы. Стандарты ИСО серии 9000 активно внедряются в Польше, Израиле.

Внедрение указанных инновационных моделей приводит к удовлетворению требований населения к качеству муниципального управления и органов власти. Широкое распространение среди органов местного самоуправления инновационная модель ИСО 9001 получила в Австралии. Во многих городах стран Ближнего зарубежья - Казахстана, Белоруссии, Украины - есть опыт применения стандарта ИСО серии 9000.

Внедрение стандарта ИСО 9001 в органах власти, модернизация Стандарта.

Анализируя требования международных стандартов ИСО серии 9000, можно отметить, что ряд требований следует уточнить, учитывая специфику государственной службы.

Внедряя систему менеджмента качества в органах государственной власти необходимо решить, как минимум, три основные задачи:

1. Создать систему государственного управления, ориентированную на гражданина, воспринимающую гражданина как заказчика государственных услуг, заложить соответствующие механизмы оценки результативности такой системы.
2. Создать систему способную к саморазвитию, изменениям.
3. Реализовать принцип открытой, прозрачной системы. Для этого, помимо внедрения требований стандарта ИСО 9001, необходимы его корректировки и адаптация.
1. В области политики целесообразно, чтобы орган власти имел две взаимоувязанные политики:
- - политика в области качества государственного управления;
- - кадровая политика.

Главная проблема системы государственного управления - это низкое качество государственных служащих и неспособность эффективно решать задачу профессионального роста, развития кадров. Кадры - это сердце системы. Качество кадров определяет качество системы.

Передовые умы современного менеджмента все активнее говорят об управлении не процессами, целями, но ценностями. Речь о том, что если в компании работают безразличные люди, то какие цели ни ставь, успеха не будет. Ситуация обострилась еще и тем, что за последние 70 лет люди качественно изменились. С появлением среднего класса, людей, зарабатывающих не физическим трудом, а умственным, был запущен важный процесс в современном мире, а именно: люди начали массово думать. Так произошло ключевое событие - сотрудник перестал быть ресурсом в чистом виде, он стал ценностью. И управлять такими сотрудниками простыми мотивационными инструментами в виде социального пакета и зарплаты стало чрезвычайно сложно, а в сегменте наиболее талантливых специалистов - практически невозможно.

Управлять должен тот, кто знает, как управлять и для чего управлять.
Ф. У. Тейлор.

По мере вхождения России в мировую экономику, развития институтов рынка, усиления экономической и политической конкуренции кардинально изменяется поведение элементов среды управления. Динамичная, неопределенная внешняя среда усиливает зависимость достижения целей развития муниципального образования от условий и действия факторов этой среды. Что влечет за собой изменение поведения элементов среды управления, повышение способности органов местного самоуправления осуществлять стратегическое управление и партнерство с органами государственной власти и градообразующими предприятиями.

Современный менеджмент предоставляет возможность ощутимо повысить эффективность муниципального управления. Для чего организации как коммерческого, так и муниципального сектора применяют новые методы управления.

Требования развития муниципального образования приводят к тому, что многие принципы и методы, средства и формы современного менеджмента, показавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику муниципального управления под общим понятием «муниципальный менеджмент». В результате этого различия между менеджментом коммерческих и муниципальных организаций сокращаются. Сейчас во всем мире происходит изменение модели управления, как в государственном управлении, так и в региональном и муниципальном. Эти изменения повторяют изменения менеджмента коммерческого сектора.

Одной из новых технологий современного управления, которая с успехом начинает применяться в муниципальном управлении, является менеджмент качества. В настоящее время происходит процесс объединения менеджмента качества с принципами общего менеджмента в деятельности некоммерческих учреждений и организаций, к которым относятся и муниципальные. Складывается управление нового четвертого поколения, которое направлено на качество продукции (услуг) и качество управления.

Уровень компетентности муниципальных служащих в современном управлении, их способность активно, последовательно и ответственно реализовать менеджмент качества на практике, определяет степень достижения цели социально-экономического развития муниципального образования: повышение уровня и качества жизни каждого жителя, социально-экономического развития муниципального образования и региона в целом.

К концу восьмидесятых годов процессы выпуска и контроля качественной продукции обретают свойство системы, а менеджмент качества начинает широко использовать управленческие инструменты общего менеджмента, появляется концепции ТQM (Total Quality Management - всеобщее управления качеством), MBO (Management by Objectives - управление по целям) и МВQ (Management by Quality - менеджмент на основе качества).

Но показатели качества распространяются не только на товар или услугу. Международный стандарт дает более широкое понятие - объект качества. Объектом качества может быть:

деятельность или процесс;
продукт (результат деятельности или процесса);
организация, система или отдельное лицо;
любая комбинация из них.

Произведенный продукт, в свою очередь может быть представлен, как в материальном, так и нематериальном виде, а также как комбинация из них. Качество - это совокупность характеристик объекта, показывающих его способность удовлетворить определенные потребности.

В настоящее время наиболее распространенной и эффективной моделью качества является «Всеобщее управления качеством» (Total Quality Manadement - TQM ).

TQM является комплексной системой, ориентированной на постоянное улучшение качества всей организации, минимизацию затрат. Основной идеологией этой системы является принцип - «постоянное улучшение качества ", т.е. улучшению качества нет предела.

По сравнению с традиционной системой контроля качества , в TQM акцент переносится с контроля результата на контроль процесса. Для усиления контроля качества не обязательно увеличивать число проверок или расширять штат проверяющих. Система управления качеством приводит к тому, что каждый может проверить и оценить работу любого. Качество должно быть заложено в продукт, причем с первых этапов его концептуальной разработки. Профессор Джозеф М. Джуран доказал, что лишь 15-20 % проблем с качеством продукции возникают по вине непосредственных исполнителей, а 80-85 % - по вине управленческих систем, ответственность за функционирование которых несет высшее руководство. Решение этих проблем требует целенаправленной корректировки, а не «пожарных мер». Качество продукции формируется в процессе всей деятельности организации и может быть обеспечено лишь в том случае, если весь персонал принимает участие с необходимой мерой ответственности.

TQM, как технология, является принципиально новым походом к управлению любой организацией. Возможности TQM значительно шире, чем просто обеспечение качества товара или услуги. Данная технология управления основана на участии всего персонала организации в этом процессе и направлена на достижение долгосрочного успеха организации через удовлетворение потребностей и выгоды, как членов этой организации, так и всего общества.

Эта система качества – TQM, основана на следующих основных принципах, сформулированных Эдвардом У. Демингом (W. Edwards Deming), одним из основателей «японского экономического чуда», которые для регионального и муниципального управления выглядят следующим образом:

1. Соблюдать постоянство цели. Сделать процессы улучшения качества товаров или услуг постоянной целью. При этом следует обеспечить: рациональное размещение ресурсов, удовлетворение долгосрочных потребностей, конкурентоспособность, наращивание бизнеса, занятости и создание новых рабочих мест.

2. Принять новую философию - отказ от низкого качества во всем. Необходимо изменить стиль управления для повышения эффективности региональной и муниципальной экономики; постоянно улучшать качество всех систем, процессов деятельности внутри региональной и муниципальных администраций.

3. Отказ от повсеместного контроля. Качество не может зависеть от инспекции. Необходимо устранить массовые инспекции как способ достижения качества. Достижение этой цели возможно только при условии, если вопросы качества стоят на первом месте на всех уровнях управления.

4. Отказ от партнерства, основанного только на цене продукции. Необходимо прекратить практику предоставления региональных и муниципальных заказов на основе низких цен. При заключении договоров необходимо соизмерять качество с ценой (цена не имеет значения, если не сопоставляется с качеством приобретаемой продукции).

5. Совершенствовать систему управления постоянно. Постоянное и непрерывное улучшение системы, предусматривает оперативное решение возникающих проблем, постоянное улучшение качества товаров и услуг, и повышения производительности. Результатом улучшения системы является постоянное снижение затрат на ресурсы, планы и проекты, обучение и переподготовку персонала.

6. Практиковать наставничество и обучение. Необходимо обучать персонал передовым приемам и методам труда на рабочем месте. При этом необходимо использовать активные методы обучения. Руководитель должен стать главным наставником и учителем для подчиненных.

7. Внедрять современные методы руководства. Функции управления должны смещаться от контроля количественных показателей к качественным. Здесь имеется в виду также руководство с целью оказания помощи персоналу в решении поставленных задач, т.е. подразумевается способность управленцев устанавливать двусторонние связи между руководителем и подчиненными для повышения эффективности и производительности их труда.

8. Устранить страх. Необходимо способствовать тому, чтобы сотрудники высказывались открыто. Персонал организации на должен бояться перемен, он должен стремиться к ним.

9. Устранить барьеры между подразделениями и сотрудниками организации. Профессиональные и квалификационные барьеры не должны служит основание для разделения коллектива на отдельные группы. Кадры организации должны действовать как единая команда. Только в этом случае процесс непрерывного обеспечения качества сможет реализовываться.

10. Отказ от лозунгов, транспарантов и наставлений для работников. Пустые лозунги эффективны только в коротком промежутке времени. Низкое качество труда существует не потому, что персонал не в состоянии хорошо работать, а потому, что существующая в организации система давно не обеспечивает его качественными условиями профессиональной деятельности.

11. Отказ от количественных оценок работы. Следует исключить цифровые параметры для управления работой. Необходимо, что бы старая система учета вклада в общие результаты была заменена системой, обеспечивающей рост качества и продуктивности в коллективе, работающем как единая команда.

12. Поддерживать чувство профессиональной гордости в сотрудниках. Необходимо дать возможность персоналу гордиться принадлежностью к конкретной организации. Трудно иметь чувство гордости за свою работу, если выпускаемая продукция или услуги не пользуются хорошей репутацией и спросом.

13. Внедрить непрерывную систему образования и самосовершенствования персонала. Необходимо поощрять повышение квалификации и самосовершенствование. Самостоятельный процесс восхождение к вершине профессионального мастерства, и соответственно карьера работника должна определяться его компетентностью, уровнем знаний и умений.

14. Четкая приверженность руководства организации идее качества. Необходимо вовлекать каждого специалиста в работу по преобразованию организации. Твердая убежденность руководства в процессе достижения качества является одним из главных условий успеха. Руководство должно действовать, а не ограничиваться только декларацией процессов повышения качества и производительности.

Общее руководство качеством осуществляется с помощью системы качества. Система качества - это совокупность структуры и процедур, процессов и ресурсов, необходимых для реализации менеджмента качества. Общее руководство качеством включает в себя следующие понятия "управления качеством" и "обеспечение, улучшение качества", "политика в области качества" и "планирование качества".

Одной из ключевых особенностей системы качества является использование коллективных форм и методов поиска, анализа и решения проблем, постоянное участие всего коллектива в улучшении качества (в так называемых кружках качества).

Технология TQM пока слабо применяется на федеральном, региональном и местном уровнях, что вряд ли можно считать положительным, учитывая неэффективность управления в России. Чиновник в России - это бюрократ в худшем его проявлении. По сути, это тот самый "крайний" или "стрелочник", на котором сходится всенародный поиск "козла отпущения". Практически никто, кто ищет крайнего в лице государственного или муниципального чиновника, когда их не удовлетворяет качество услуги, оказываемой властью, не делает это на основе глубокого анализа причин и процессов, происходящих в государственном управлении. В то же время почти во всех отраслях экономики потребители четко реагируют на низкое качество товаров или услуг все более критически. Недостатки, имеющиеся в государственном и муниципальном управлении системны, и обоснованные требования со стороны населения к качеству услуги обязывают власть взять на себя ответственность за их исправление, как это делается заграницей.

К примеру, муниципальные службы развитых стран в последние годы подверглись коренному изменению. Здесь происходит процесс восприятия новых технологий менеджмента, сотрудники учреждений озабочены снижением затрат, повышением эффективности, они стали учитывать изменения внешней среды и изменяющиеся запросы потребителей услуг муниципальных структур. Акцент делается на групповую работу и методы коллективной выработки управленческих решений.

Приватизация сокращают монополию муниципальных учреждений по предоставлению услуг населению и бизнесу. Особенно четко это проявляется у муниципальных служб: организации, предоставляющие муниципальные услуги, приватизируются; это относится к строительству и эксплуатации жилья, к уборке мусора и строительству дорог, к оказанию транспортных и услуг связи, и другим видам муниципальных услуг.

В связи с этим традиционная бюрократическая система управления постепенно замещаться новой, в которой начинают доминировать рыночные элементы. В такой системе житель рассматривается как клиент и потребитель муниципальных услуг. Открытость муниципальных учреждений активно совмещается с ориентацией на потребителя. Житель здесь рассматривается как потребитель услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями и организациями, и в связи с этим, вся их деятельность рассматривается через степень удовлетворения их потребностей. Источником успеха деятельности муниципального предприятия или организации становится выполнение дополнительных функций и внедрение новых видов обслуживания, улучшающих результат.

Профессор РАГС Гапоненко А.Л. утверждает, что современная концепция регионального и муниципального управления, реализуемая в ряде западных стран, представляет каждого гражданина в виде клиента. Такая концепция имеет некоторые ограничения, так как сужает функции гражданина – участника социального партнерства до клиента – участника лишь рыночного отношения. Но данная концепция, ориентированная на достижение более полного удовлетворения потребностей людей, уже доказала свою целесообразность и эффективность. В 1991 году в Великобритании была опубликована Хартия Гражданина, которая включает в себя множество показателей и индикаторов качества выполнения местными органами власти своих функций по обслуживанию клиентов, то есть граждан. Когда хартия используется в контексте новой модели регионального и муниципального управления, то она дает основу для построения соответствующих стандартов обслуживания и для оценки деятельности местных органов власти. Эти показатели легли в основу конкурсов среди местных органов власти и учреждений социальной сферы, в процессе которых независимыми комиссиями присуждаются награды в области качества местного управления

Хартия становится уже не просто декларацией прав и обязанностей гражданина и государства, но и перечнем необходимых свойств и качеств услуг, предоставляемых каждому гражданину. Именно такую направленность имеет Хартия Британского гражданина, построенная не столько на описаниях отношений гражданин – государство, сколько на раскрытии отношений поставщик – клиент.

В зарубежном опыте используется один из инструментов менеджмента качества повышающий эффективность использования бюджетных средств. Это концепция Value for money ("ценность за деньги"), реализуемая в деятельности муниципальных организаций в Великобритании и других стран. Данная концепция стала ключевой во всех государственных и муниципальных организациях Великобритании в деле повышения продуктивности их работы. Содержание Value for money заключается в том, что при использовании бюджетных средств происходит сравнение количества израсходованных средств и полученного в результате полезного эффекта. Получается, что Value for money - это своего рода концепция повышения эффективности расходования бюджетных средств. Она применяется не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях, реализуясь в таких процессах, как реинжиниринг бизнес процессов и бенчмаркинг.

Внедрение систем управления качеством в организациях государственного и муниципального управления чрезвычайно широко распространено в европейской практике. В 1998 г. Евросоюз принял решение о начале реализации инициативы по повышению качества госуправления на основе лучшей практики (benchmarking). В течение последних 5-и лет государственные организации постепенно переходили на этот способ оценки своих услуг. Сформирована и эффективно действует европейская сеть оценки на основе лучшей практики, обеспечивающая бесплатный обмен лучшим опытом управления в рамках всех государств – членов Евросоюза. Построение аналогичной системы управления качеством заложено и реализуется в Концепции реформы латвийской государственной службы, принятой в марте 1995 г.

Бенчмаркинг следует рассматривать как инструмент всеобщего управления качеством. Этот инструмент с успехом используется во многих организациях. Бенчмаркинг ориентируется на стандарты управления качеством и, прежде всего, стандарты ISO серии 9000. Качество предоставляемых услуг становится главным в работе органов муниципального управления и региональных органов власти. Учитывая практику управления качеством в коммерческих организациях, достижение качества здесь опирается на соответствующие стандарты, а оценка качества предполагает процедуру внешнего аудита (независимыми аудиторскими компаниями). Одним из возможных подходов к использованию бенчмаркинга является участие в различных рейтингах (по типу учебных заведений) и оценках качества систем управления. Оценка качества муниципального управления, выполненная независимыми комиссиями или общественными организациями и получившая общественное признание, содействует повышению качества управления соответствующих региональных и муниципальных органов. Любые общественные оценки, рейтинги и общественные конкурсы делают процесс регионального и муниципального управления более прозрачным и эффективным. В связи с этим на первых этапах использования бенчмаркинга в отечественной практике регионального и муниципального управления необходимо организовать разнообразные конкурсы и рейтинги органов регионального и муниципального управления, а также оценки эффективности использования ресурсов.

Васильев А.А, доцент кафедры региональной экономики и управления ВВАГС

размещено в разделе: Школа качества

найти еще статьи

Одной из проблем современного общества является повышение доверия граждан к федеральным, региональным органам и органам местного самоуправления. В этом отношении органы местного самоуправления играют важную роль в создании жизнеспособного сообщества, в котором экономически эффективное, систематическое и качественное обслуживание граждан помогает социальному развитию, экономическому процветанию и укреплению порядка на местном уровне. При этом следует учитывать федеральную и региональную политику государства. Обеспечение высокого качества работы органов местного самоуправления помогает проведению, корректировке и улучшению общественной политики других уровней власти и государственной системы в целом. Такой подход позволяет обеспечить надлежащее качество работы органов власти на всех уровнях: местном, региональном и федеральном.

Потребности и ожидания граждан могут значительно различаться в разных регионах, но в целом органы местного самоуправления во всём мире стремятся к достижению более высокого уровня демократии и плюрализма, необходимыми условиями чего являются прозрачность и эффективность их деятельности. Это в свою очередь требует нормального управления ресурсами и процессами органов местного самоуправления как системой.

Система менеджмента качества - одно из средств, с помощью которого органы местного самоуправления могут планировать и осуществлять свои действия, направленные на удовлетворение потребностей и ожиданий общества . В общем случае система менеджмента качества включает в себя организационную структуру органа местного самоуправления, а также планирование, процессы, ресурсы и документацию, необходимые для достижения целей в области качества и обеспечения постоянного улучшения процессов, продукции и услуг. Стандарт ИСО 9001:2000 получил широкое распространение как база для развития такой системы. Внедрение этого стандарта в органах местного самоуправления является превосходным инструментом для обеспечения доверия граждан, удовлетворения их потребностей и ожиданий.

Пример внедрения системы управления качеством

в Шахтинском муниципалитете

Администрация г. Шахты Ростовской области – первый в Российской Федерации муниципалитет, в котором внедрена и сертифицирована система менеджмента качества в соответствии с требованиями международного стандарта ИСО 9001 (рис 3.10).

Рисунок 3.10. Сертификат, выданный администрации г. Шахты Ростовской области на СМК

Основанием для внедрения системы менеджмента качества стала заинтересованность руководства город в создании СМК , поскольку это позволяет:

Улучшить качество работы муниципальных служащих.

Повысить уровень оказываемых муниципальных услуг.

Систематизировать процессы деятельности администрации.

Уйти от принципа «незаменимый человек» путём исключения человеческого фактора

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии 27 декабря 2007г. N 570-ст утверждён национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52614.4-2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в органах местного самоуправления» (GUIDELINES FOR THE APPLICATION OF GOST R ISO 9001-2001 IN LOCAL GOVERNMENT) Данный стандарт введён с 1 сентября 2008 года.

Стандарт подготовлен Открытым акционерным обществом «Научно-исследовательский центр контроля и диагностики технических систем» (ОАО НИЦ КД) на основе собственного аутентичного перевода стандарта. Внесён Техническим комитетом по стандартизации ТК 10 «Перспективные производственные технологии, менеджмент и оценка рисков».

Настоящий стандарт идентичен международному стандарту IWA4:2005 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ИСО 9001:2000 в органах местного самоуправления » (IWA 4:2005 «Quality management systems - Guidelines for the application of ISO 9001:2000 in local government»).

Наименование настоящего стандарта изменено относительно наименования указанного международного стандарта для приведения в соответствие с ГОСТ Р 1.5-2004 (подраздел 3.5). При применении настоящего стандарта рекомендуется использовать вместо ссылочных международных стандартов соответствующие им национальные стандарты РФ.

Рассматриваемый стандарт предлагает последовательный и систематизированный подход к менеджменту качества в органах местного самоуправления. Стандарт разработан в помощь персоналу органов местного самоуправления при применении ИСО 9001:2005. Необходимо также учитывать различия в конкретных условиях органов местного самоуправления и культуре региона и помнить, что не существует единого способа функционирования системы менеджмента качества на основе ИСО 9001. Поэтому в настоящем стандарте приведены примеры, связанные с функционированием системы менеджмента качества в органах местного самоуправления.

Целью настоящего стандарта является его использование по всему объёму предоставляемых органом местного самоуправления услуг. Требования к услугам установлены в ГОСТ Р 52113-2003 «Услуги населению. Номенклатура показателей качества» , включая любые требования, носящие непредвиденный характер.

Сертификация системы менеджмента качества органа местного самоуправления на соответствие требованиям ИСО 9001 не является обязательной, однако подобная сертификация может быть поощрена по инициативе региональных или федеральных органов власти . Соответствие требованиям ИСО 9001 не является окончательной целью органа местного самоуправления при достижении соответствующего уровня предоставления услуг гражданам. Орган местного самоуправления может пойти дальше, в частности, в отношении внедрения требований ИСО 9004 и/или других моделей улучшения.

Целью настоящего стандарта является помощь органам местного самоуправления в понимании и внедрении системы менеджмента качества, соответствующей требованиям ИСО 9001, потребностям и ожиданиям граждан.

Цели разработки и внедрения ИСО 9001:2008 в органах местного самоуправления

Повышение качества предоставления муниципальных услуг, их доступность для граждан и организаций;

Повышение компетентности должностных лиц;

Повышение ответственности должностных лиц;

Документирование внутренних регламентов оказания услуг, выявление и устранение дублирующих и избыточных функции в органах местного самоуправления;

Повышение доверие населения к органам местного самоуправления.

Руководящие указания помогают органам местного самоуправления связать основные понятия менеджмента качества, установленные стандартами ИСО серии 9000, с практикой и терминологией, обычно применяемой органами местного самоуправления.

Предполагается, что в органе местного самоуправления существуют краткосрочный и среднесрочный планы или программа работ по предоставлению своих услуг. Однако план или программа не гарантирует, что потребности и ожидания общества будут полностью учтены, если процессы, необходимые для эффективной реализации плана или программы, будут несовершенны. Настоящий стандарт направлен на глубокую проработку процессов органа местного самоуправления для помощи ему при реализации эффективной системы менеджмента качества.

Сертификация системы менеджмента качества третьей стороной не является требованием настоящего стандарта, хотя органы местного самоуправления могут по собственному желанию сертифицировать систему менеджмента качества на соответствие требованиям ИСО 9001 . Проверка соответствия таким требованиям может быть проведена с помощью внутреннего аудита, а также на основе жалоб и/или требований потребителей, пользователей, других граждан и местного сообщества в целом.

На систему менеджмента качества влияют существующие Политика, цели, методы работы, в том числе организационные, и доступность ресурсов органа местного самоуправления . Поэтому каждая система менеджмента качества органа местного самоуправления будет по-своему уникальной. Важно не детальное описание методов реализации системы менеджмента качества, а описание действий, которые могут привести к эффективным, последовательным и устойчивым результатам. Система менеджмента качества должна быть настолько простой, насколько это возможно, чтобы функционировать наилучшим образом. Должны быть понятны способы выполнения Политики и целей в области качества работы органа местного самоуправления.

ИСО 9000 устанавливает, что для успешности организации необходимо, чтобы управление организацией было систематическим и прозрачным по всем видам её деятельности . Это особенно верно для органов местного самоуправления, где прозрачность и ответственность перед гражданами жизненно важны для обеспечения их доверия. Успех будет достигнут при создании комплексной системы менеджмента качества, направленной на удовлетворение потребностей и ожиданий всех заинтересованных сторон. Система менеджмента качества органа местного самоуправления должна охватывать все действия и процессы, влияющие на её способность удовлетворять требования граждан и других заинтересованных сторон, например вышестоящих органов власти.

Внедрение и разработка системы менеджмента качества в органах управления направлены на повышение качества государственных услуг и удовлетворенность их пользователей.

Опыт национальных организаций в сфере управления качеством, обобщили в виде международных стандартов ISO серии 9000. Международный комитет (ИСО/Технический комитет 176 или ISO/ТС 176) подготовил пакет документов по обеспечению качества - стандарты ISO серии 9000. Предприятие или организация должны соответствовать минимальным требованиям данных стандартов при организации работ по обеспечению гарантии качества .

Стандарты ISO 9000 применяются государственными административными органами и их департаментами, а так же общественными организациями.

В требованиях последней версии стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2015 сказано, что «применение системы менеджмента качества является стратегическим решением для организации, которое может помочь улучшить результаты ее деятельности и обеспечить прочную основу для инициатив, ориентированных на устойчивое развитие», поэтому проведение сертификации в организации позволит сделать системы управления в организациях более эффективными .

Рассмотрим, какие же цели преследует из себя сертификация менеджмента качества на соответствие стандарта:

а) определение степени соответствия разработанной и внедренной СМК заявителя, установленными требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2015;

б) определение результативности разработанной и внедрённой СМК заявителя .

Качественный эффективный рабочий менеджмент, который будет удовлетворять потребителей, является гарантией качества работы ведомства.

Количество органов государственной власти и местного самоуправления, которые используют модель ИСО серии 9000, растёт с каждым годом всё больше и больше. Первым кто внедрил и сертифицировал СМК на соответствие ИСО 9000 (ИСО 9001:1994) был канадский орган местного самоуправления .

На основе стандарта ИСО 9001 в органах местного самоуправления было разработано Международное рабочее соглашение IWA 4, которое было принято в 2005 году. С Учетом стандарта ISO 9001 2008 года оно было пересмотрено в 2009. IWA4 является руководящим указанием по применению стандарта ИСО 9001. Цель рабочего соглашения состоит в помощи органам власти при внедрении СМК с наименьшими затратами.

Используя литературные источники, рассмотрим, какие цели преследует внедрение и сертификация СМК в органах государственного управления:

а) СМК позволяет повысить деятельность областных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

б) улучшает качество работы государственных и муниципальных служащих;

в) способствует осуществлению мероприятий административной реформы;

г) СМК повышает удовлетворенность населения качеством государственных и муниципальных услуг.

При внедрении системы менеджмента качества ИСО 9001 органы государственного управления могут:

а) уменьшить сроки рассмотрения обращений граждан;

б) улучшить дисциплину государственных служащих;

в) усовершенствовать качество подготовки документов;

г) оптимизировать организационную структуру .

За счёт инновационных методов и стандартизации систем управления можно повысить удовлетворенность граждан и других заинтересованных лиц, обращающихся в той или иной орган государственного управления.

Что касается повышения качества государственных и муниципальных услуг для начала следует определиться с основными понятиями, такими как качество и мониторинг государственных и муниципальных.

Под качеством понимается совокупность свойств продукции или услуг направленных на удовлетворение потребностей населения в государственных услугах .

Если рассмотреть более детально, то под качеством оказания государственных и муниципальных услуг, подразумевается конкретный результат.

Теперь определимся с понятием мониторинга, он призван оценивать качество государственных и муниципальных услуг, отслеживает степень удовлетворения требованиям потребителей основным параметрам .

При проведении мониторинга оцениваются основные параметры качества предоставления государственных и муниципальных услуг:

а) проблемы, которые возникают у заявителей при получении услуг;

б) соблюдение стандартов качества государственных и муниципальных услуг;

в) удовлетворенность получателей качеством и доступностью получаемых услуг .

Эффективным методом исследования качества предоставления государственных и муниципальных услуг с учетом потребностей и намерений получателей, является внедрение системы оценки .

Система качества показателей для государственного управления формируется на основе требований и различных ожиданий заинтересованных сторон. Что качается цели государственного управления, она должна сопоставляться с ценностями заинтересованных сторон, содержащие гарантию прав и свобод личности, обеспечение экономической справедливости, безопасность и многое другое .

Существует ряд показателей, которые характеризуют качество предоставления государственных и муниципальных услуг:

а) удовлетворенность получателей;

б) время ожидания заявителя получения услуги в очереди;

в) время ожидания результата услуги;

г) количество документов предоставляемых заявителем, при обращении какой либо услуги;

д) стоимость услуги;

е) доступность оказываемой услуги;

ж) отношение персонала и т.д. .

Для повышения системы показателей качества предоставления государственных и муниципальных услуг необходимо разрабатывать модели формирования качества деятельности государственных органов, которые буду опираться на удовлетворенность всех возможных заинтересованных сторон и на показатели и критерии качества.

Список литературы:

Аджубей Р. В. Оценка эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг населению // Молодой ученый. – 2017. - №1. С.135-140.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [Электронный ресурс] / распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Режим доступа. – URL:http://www.ifap.ru/ofdocs/rus/rus006.pdf (дата обращения 01.01.2017).
Леонова Т.И., Куганов В.Г., Лях А.В. Оценка качества деятельности государственных органов // Проблемы современной экономики. – 2013. - №4. – С.117-120.
Магкиева З. И. Разработка и внедрение системы менеджмента качества в соответствии со стандартом ИСО 9001-2015 [Электронный ресурс] // Научно-методический электронный журнал «Концепт». – 2016. – Т. 2. – С. 376–380. - Режим доступа. – URL:https://e-koncept.ru/2016/46090.htm (дата обращения 27.02.2017).
Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" от 21 августа 2012 года [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант». Режим доступа. – URL:http://base.garant.ru/70217848/#ixzz4dZGeJkcH (дата обращения 01.04.2017).
Чайка И.И. Стандарт ИСО 9001:2015 Что нас ожидает? // Стандарты и качество. – 2014. – № 6. – С. 60-63.
Чвилев Д.Д. Качество государственных и муниципальных услуг как объект оценки и управления // Транспортное дело России. – 2014. - №4. – С.123-126.
Шкарина Т.Ю., Капинус Е.В. Системы менеджмента качества: учеб.пособие – Владивосток: Издат. дом Дальневост. федерал.ун-та, 2013. – 225 с.
Южаков В.Н. Качество государственных и муниципальных услуг: усилия и результаты административной реформы // Вопрсы государственного и муниципального управления. – 2014. - №1. – С.52-72.
IWA 4:2009 «Системы менеджмента качества. Руководство по применению ИСО 9001:2008 в местных органах власти» – Режим доступа.- URL: http://rostehcert.ru/articles/page13445/ (дата обращения: 02.03.2017).